跨行政区划集中管辖让“民告官”案件步入新时代

——省法院跨区划行政审判工作综述

一直以来，从“民告官”案件的立案、审理与执行是一个国家和地区法治环境的“晴雨表”，不仅关系到公民的法制意识和权利保障，同时还体现了行政机关依法行政的水平。

随着我国转型步伐，从“民告官、不怕难”，再到“民告官、可胜诉”， “民不敢告官”的历史大为改观。

2015年6月，经最高人民法院批准，兰州铁路运输法院成为首批在省、自治区层面跨行政区划集中管辖行政案件的九个试点法院之一。自2015年12月1日起，由兰州铁路运输法院集中管辖原兰州市、白银市、定西市所辖的20个县（区）基层人民法院和兰州新区人民法院管辖的一审行政诉讼案件；兰铁中院管辖上述二审行政诉讼案件和以兰州市范围内县处级以上行政机关为被告的一审行政诉讼案件。而这也使甘肃省探索、推进跨行政区划集中管辖行政案件试点工作迈入了新的阶段。

“民告官”案中行政部门败诉

“现在开庭！”2015年12月25日9时30分，在兰州铁路运输中级法院审判法庭，清脆的法槌敲击声接连响起。当日，兰州铁路运输中级法院行政审判第一案——兰州市沙滩体育岛诉兰州市人民政府、兰州市城市管理综合执法局行政复议决定及要求履行法定职责一案，与兰州铁路运输法院行政审判第一案——甘肃天方乳业有限公司诉兰州市七里河区工商行政管理局商标行政处罚一案同时开庭审理。

就在庭审现场，兰州市副市长何向东，兰州市城管执法局副局长李萧宏以及七里河区工商局局长胡云出庭应诉，履行新《行政诉讼法》关于“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的法律义务。

自2015年12月1日兰州铁路运输两级法院正式受理所辖区域的行政案件开始，至2016年10月19日，两级法院共受理行政案件772件，目前已审结603件，结案率为78.11%，法定审限内结案率为100%。公开开庭审理375件，行政机关负责人出庭应诉264件，出庭应诉率为70.4%。

早在2015年11月，省法院通过公开遴选，从全省法院选调了7名行政审判法官充实到兰州铁路运输法院和兰铁中院，并于11月15日至11月27日在省法官学院甘南分院对选调法官进行了13天的集中培训。此次培训针对性强，培训内容专门针对铁路法院即将开始的行政审判工作的审判实务。师资力量雄厚。培训班邀请西北师大法学院、甘肃政法学院的专家、教授以及省法院、兰州中院的行政审判资深法官担任授课老师，授课内容既有理论高度，又有实践经验，理论与实践结合紧密，赢得学员一致好评。培训主要采取专题讲座的形式，同时为了丰富教学内容，还采取了模拟法庭、庭审观摩、视频教学、课堂讨论等形式，确保学员全面掌握授课知识。此外，省高院在组织全省法院行政审判业务培训和推荐参加全国法院行政审判业务培训时，都在培训学员名额上对兰铁两级法院予以较大幅度倾斜。省高院还编印案例指导书籍、组织疑难案件研讨活动，对兰铁两级法院法官进行业务指导。

其中，受理一审案件683件，结案537件。其中，裁定不予受理2件，裁定驳回起诉198件；原告撤诉125件，撤诉率为23.28%；一审直接生效案件372件，服判息诉率为69.27%。

可以说，通过近一年的试点运行，跨行政区划集中管辖行政案件在司法环境、行政相对人合法权益保护以及助推法治政府建设方面取得了初步成效。

尤其，经过甘肃省法院近年来的推动，各级行政机关负责人出庭应诉主动性明显增强，提高了人民法院行政审判公信力，促进了行政纠纷的实质性解决。兰州、嘉峪关等地出台行政机关负责人出庭的规范性文件，参与案件协调。

高效率、显公平让群众更放心

作为跨行政区划集中管辖第一案，在甘肃天方乳业有限公司诉兰州市七里河区工商行政管理局商标行政处罚一案中，兰州铁路运输法院审理后认为，七里河区工商局认定天方公司侵犯第三人注册商标专用权的事实，没有达到证据确凿的证明标准，做出的工商行政处罚决定，事实不清，主要证据不足，天方公司的诉讼请求成立，予以支持，故宣判撤销七里河区工商局做出的《行政处罚决定》。

“今天的庭审让我体会到了两个‘没想到’。一个是没想到案子会当庭宣判，效率如此之高；另一个是没想到告‘官’的案件能赢，让我对法院的能力和权威不得不信服。”甘肃天方乳业有限公司诉兰州市七里河区工商行政管理局商标行政处罚一案审理后，原告方感慨地这样说道。

“一年来，行政案件的‘立案难、审理难、执行难’问题已经全部得到解决。目前，两级法院当场立案率达到97%以上，生效判决全部执行完毕。”兰铁中院党组书记、院长秦卫民说。

据介绍，跨行政区划集中管辖行政案件后，由于集中管辖法院和跨区划管辖地区党委、人大之间没有隶属关系，行政机关没有条件对行政案件的审理进行干预，所以，人民法院能够严格按照法律规定行使司法监督职能。同时，跨行政区划集中管辖行政案件后，加大了当地政府的危机感，促使行政机关自觉依法行政、规范执法行为。两级法院公开开庭审理的375件案件中，行政机关负责人出庭应诉264件，出庭应诉率达70.4%，远远高于2015年全省法院33%的平均值。从行政机关负责人积极出庭应诉的情况来看，行政机关对行政诉讼改变了以往消极应诉的态度，给予了高度重视。

“当事人通过‘告官能见官’，对法院偏袒政府的顾虑明显减少，增加了老百姓对行政审判的信任与信心。从受理案件数量大幅增长的情况来看，人民群众对兰铁两级法院公正、独立审理行政案件寄予厚望，基本消除了原告的思想顾虑。”秦卫民介绍说，当事人出于对跨行政区划集中管辖法院的信任，将以前不敢告、不愿告的案件也起诉到法院。通过跨行政区划集中管辖工作的开展，人民群众对跨行政区划集中管辖法院的信任度和通过行政诉讼解决行政争议的法治信心大大增强。

目前，仅兰铁两级法院一审结案537件，一审直接生效案件372件，服判息诉率达69.27%。

跨行政区划集中管辖行政案件后，从立案、审理、判决等各个环节，严格执行行政诉讼法律规定，真正解决行政相对人存在的实际问题，从根本上解决行政争议，切实保护行政相对人的合法权益。在立案阶段，严格执行有案必立、有诉必理，充分保障当事人诉权。在案件审理过程中，办案法官注重对当事人的诉讼引导，通过引导当事人合法、适当地行使诉权来保证当事人的合法权益。在案件最终处理时，严格按照行政诉讼法的要求，坚持合法性审查的原则，充分发挥行政审判监督行政机关依法行政的职能作用，通过严格审查、依法监督，敢于判决行政机关败诉。试点工作开展以来，铁路两级法院作出实体判决的178件案件中，判决行政机关败诉的案件54件，行政机关败诉率为30.3%，远远高于2015年全省法院15%的平均值，既监督了行政机关依法行政，又使行政相对人的合法权益得到有效保护。

此外，省法院行政审判庭法官多次到兰铁两级法院旁听行政案件开庭，帮助规范行政案件审理程序，落实庭审实质化要求，保证行政案件庭审在查明事实、证据认定、保护诉权、公正裁判中发挥决定作用。

“民告官”推动了法治政府建设

2015年11月28日17时45分，兰州市城运处查处非法营运工作人员在亚欧商厦附近例行检查时，发现常某驾驶的东风日产牌小轿车搭载乘客1人，服务路线从亚欧到野猪湾路程。兰州市城运处工作人员制作现场笔录，并向常某送达《车辆暂扣凭证》，决定暂扣车辆。

同年12月3日，兰州市城运处对常某进行询问并制作询问笔录，且同日向常某先后直接送达了《违法行为通知书》和《行政处罚决定书》、《解除行政强制措施通知书》。《行政处罚决定书》载明：决定给予常某2万元的行政处罚。而常某在文书送达回证上手写体注明“本人自愿不放弃陈述、申辩及听证的权利”并签名。由于常某对处罚决定不服，提起行政诉讼，请求法院撤销兰州市城运处作出的决定。

兰铁中院审理认为，常某在兰州市城运处的文书送达回证上注明其本人不放弃陈述、申辩及听证的权利。同日，兰州市城运处对常某作出罚款2万元的行政处罚决定并直接送达，该期间不满《违法行为通知书》中向常某告知其在收到该通知书之日起三日内有权向被告陈述、申辩及要求听证的期限。故兰州市城运处作出的被诉行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。

就是这类案件也引起了运输管理部门的重视。

2016年6月1日，兰铁中院会议室来了一群“特殊”的客人。之所以“特殊”是因为他们是来自16起案件的共同被告方兰州市交通运输委和兰州市城运处的主要负责人，他们是来与法官就如何规范执法进行面对面交流。

“通过视频回放，大家看到了这些行政案件存在9个方面的问题，下面将对照相关的法律依据一一进行说明……”

“我们接受法院的建议，回去以后把这些案件妥善处理好，至于怎么处理，我想在法院的帮助和指导之下，就每一个案件的具体情况做一个处理方案和意见。恳请法院安排一位法官，就这些案件中存在的一些问题给我们的执法人员好好上一课。”交通委李文生主任这样说。

助推法治政府建设是人民法院开展行政诉讼工作的目的之一。在试点工作开展以来，兰铁两级法院通过行政诉讼中对行政机关行政行为的合法性审查，发挥司法的引导、示范、评价和规制功能，将司法监督转换为促进行政机关依法行政的压力和动力。一方面通过定期通报行政审判情况和召开有关行政机关协调会等方式督促行政机关依法行政。通过积极开展协调工作，集中解决某一类型的行政案件，实质性化解行政争议，既维护了行政相对人的合法权益，又确保了行政机关正常执法活动的开展。另一方面及时指出行政机关在执法活动中存在的问题，促使行政机关主动纠正错误，改变违法和不当行政行为，督促行政机关提高依法行政水平。如兰铁中院在审理“非法营运”系列案件过程中，发现城运管理部门在执法过程中存在违反法定程序和处罚不当等问题，及时召集相关部门通报案件情况，指出存在的问题，督促行政机关及时纠正错误、依法行政。最终该批案件区分不同情况，圆满结案，取得了良好的社会效果。（董子彪）

转载自《兰州晨报》2017年1月9日。

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