行政诉讼案例及裁判规则法官评析10信息公开案

案例1 卢某诉枣庄市市中区人民政府政府信息公开案

原告：卢某

被告：枣庄市市中区人民政府

【案情】2015年3月，卢某通过申通快递向枣庄市市中区人民政府(以下简称区政府)邮寄了《拆迁补偿遗漏信息公开申请书》，其请求事项为：“区政府公开枣庄市畜牧珍禽示范园2011年4月份拆迁补偿公告遗漏信息，对超过租赁合同面积每平方米补偿220元，是补偿的房屋还是补偿的没盖房屋空地款。”区政府没有给予答复。卢某认为区政府没有在规定的时间给予答复，遂诉至法院。

【裁判】枣庄市市中区人民法院经审理认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：(一)向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的。”卢某向区政府提出信息公开申请后，区政府没有给予答复，符合上述规定，本案属于行政诉讼的受案范围。关于卢某应该向谁提出信息公开申请的问题。区政府主张卢某应当向区政府信息中心提出申请，但信息中心是区政府负责信息公开工作的内设机构，《政府信息公开条例》没有规定申请人应当向行政机关内设机构提出政府信息公开申请，因此卢某向区政府申请政府信息公开并无不当。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“有下列情形之一，被告已经履行法定告知义务或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……(二)申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的”，该条适用的前提是被告已经履行了法定告知义务或者说明理由义务，本案中区政府在收到原告卢某的申请后，没有履行告知或说明义务，因此区政府关于应该依据上述规定驳回卢某诉讼请求的主张，不应予以支持。遂判决区政府于判决生效后15个工作日内对卢某的申请给予书面答复。

【评析】本案的典型意义在于以下三个方面：一是《政府信息公开条例》明确规定，申请人申请获取政府信息而行政机关拒绝提供或逾期不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。二是行政机关在收到申请人信息公开申请后，无论该信息是否属于自己掌握以及该信息是否存在，都应当对申请人给予答复。三是行政机关指定专门机构负责政府信息公开工作属于行政机关内部分工的问题，申请人只须向行政机关提出申请，而不应要求申请人必须将政府信息公开申请交由行政机关指定的政府信息公开工作机构。

案例2 刘某诉临清市人民政府政府信息公开案

原告：刘某

被告：临清市人民政府

【案情】 2013年10月9日，刘某通过EMS快递方式向临清市人民政府(以下简称临清市政府)申请公开《关于2012年国民经济和社会发展计划的决议》(以下简称《决议》)信息内容。临清市政府于2013年10月25日作出《关于刘某申请政府信息公开的答复函》，该答复函认定刘某所申请信息属于临清市人大机关作出，可到临清市人大办公室予以查阅。刘某不服，提起行政诉讼。

【裁判】 聊城市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第(二)项的规定，“县级以上的地方各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告之职权”。同时根据该法第五十九条第(五)项规定，“县级以上的地方各级人民政府行使执行国民经济和社会发展计划的职权”。本案中刘某申请公开的《决议》，是临清市政府“2012年国民经济和社会发展计划”得以有效实施和执行的前提，尽管该《决议》是由临清市人大机关作出，但临清市政府作为该计划的执行实施主体，依法应获取并保存了《决议》信息。临清市政府作为信息保存机关，属于法律规定的公开义务主体，应向刘某进行公开。遂判决撤销临清市政府作出的《关于刘某申请政府信息公开的答复函》;判令临清市政府在判决生效之日起十五个工作日内对刘某的信息公开申请重新作出答复。

【评析】本案当事人申请公开的信息虽然系权力机关制作，但属于政府机关实施“国民经济和社会发展计划”必须依据的重要文件，理应予以保存。本案的典型意义就在于，根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开应坚持“谁制作、谁公开;谁保存、谁公开”的原则，政府信息的制作机关和保存机关都负有信息公开的义务，申请人可自主选择向制作机关或保存机关提出申请。

案例3 袁某诉青岛市国土资源和房屋管理局政府信息公开案

上诉人(原审原告)：袁某

被上诉人(原审被告)：青岛市国土资源和房屋管理局

【案情】2014年5月15日，袁某向青岛市国土资源和房屋管理局(以下简称市国土房管局)提交了政府信息公开申请表，申请公开“关于四方区双山村377号房屋及宅基地建筑层数、建筑结构、面积、具体位置的航拍测绘图”。2014年5月30日，市国土房管局作出《关于袁某申请政府信息公开的告知书》，告知袁某宅基地档案是该机关在房地产产权登记管理活动中形成的专业档案资料，查询该资料需到房地产档案馆缴费查询。袁某对此不服，提起行政诉讼，法院判决撤销上述告知书并责令市国土房管局重新作出答复。2014年12月23日，市国土房管局作出《政府信息公开告知书》，告知袁某申请的政府信息不存在。袁某不服，再次提起行政诉讼。

【裁判】青岛市中级人民法院经审理认为，市国土房管局提交的证据无法说明其在收到袁某的申请后，如何履行的检索义务，其提交的“情况说明”也无法表明市国土房管局具体的检索时间、检索范围、检索方法等，不能证明市国土房管局尽到了合理的检索义务。因此，市国土房管局在此基础上作出袁某申请公开的信息不存在的答复缺乏证据支持。故判决撤销市国土房管局作出的《政府信息公开答复书》，并于判决生效之日起15日内按照袁某的申请重新作出行政行为。

【评析】本案的典型意义在于，公民相对于公权力来说往往处于弱势地位，特别是在政府信息公开方面，这种信息占有的不对称更加突出。为保障公民权利，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》确定了在政府信息公开案件中，一般情况下应当由行政机关负举证责任的基本原则。行政机关主张申请人申请的信息不存在，应当对其是否尽到合理的检索义务负举证责任，而不能笼统地以情况说明的形式作出信息不存在的答复意见，行政机关在未完成举证责任的情况下，应当承担败诉的不利后果。

案例4 石某、奚某某诉山东德州运河经济开发区管理委员会政府信息公开案

原告：石某、奚某某

被告：山东德州运河经济开发区管理委员会

【案情】石某、奚某某系山东德州运河经济开发区管理委员会(以下简称管委会)辖区南陈庄村村民，系夫妻关系。石某、奚某某分别于2015年5月6日、5月16日向管委会提出政府信息公开申请，申请公开“运河开发区南陈庄村城中村改造拆迁安置方案”及“运河开发区南陈庄村关于村干部任期和离任经济责任专项审计结果。”石某指定的信息提供方式为：纸面;获取信息方式为：自行领取/当场阅读、抄录。奚某某指定的信息提供方式为：纸面;获取信息方式为：快递。管委会受理后于同月作出两份《政府信息公开告知书》，内容均为：“经查，你申请获取的信息属于公开范围。根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，本机关将通过‘其他方式，具体为运河街道办事处或南陈庄村委会现场查询’的方式提供所申请的政府信息。”后运河街道办事处工作人员向石某、奚某某提供了《德州市运河经济开发区南陈庄城中村改造实施方案》(未盖章)，并让其查看了村干部离任经济责任专项审计报告。石某、奚某某不服，提起行政诉讼。

【裁判】德州市中级人民法院经审理认为，管委会认可石某、奚某某申请的信息属于公开范围，并依据《政府信息公开条例》第二十六条之规定，告知石某、奚某某到所属街道办事处或村委会现场查询。虽然管委会通过街道办事处的工作人员为石某、奚某某提供了《德州市运河经济开发区南陈庄城中村改造实施方案》复印件，但石某、奚某某对此内容并不认可，认为这只是申请件且没有盖章，管委会亦没有提供证据证明该文件具有法定效力，因此，对于石某、奚某某申请公开的第一项政府信息，管委会主张已经依法公开的主要证据不足;对于石某、奚某某申请公开的第二项政府信息，其要求的信息提供方式是“纸面”，该方式是适当的，管委会能够按照石某、奚某某要求的形式提供，但却依据《政府信息公开条例》第二十六条之规定，仅让石某、奚某某当场查阅，此方式并不能充分保障当事人获知相关信息的权利，应当认定为适用法律法规错误。遂判决撤销管委会作出的《政府信息公开告知书》并依据石某、奚某某的申请重新作出政府信息公开行为。

【评析】在政府信息公开案件中，行政机关往往存在不履行法定职责，特别是不依据法律法规及时、规范、完整履行法定职责的情况。本案的典型意义在于，被诉行政机关虽然从形式上作出了《政府信息公开告知书》，但并未依据申请人申请的内容及方式向其公开，行政机关的法定职责并未履行到位，导致当事人不能从实质上获得其申请的相关政府信息，影响了当事人合法权益的实现。

案例5 王某诉青岛市李沧区人民政府政府信息公开案

原告：王某

被告：青岛市李沧区人民政府

第三人：青岛中海华业房地产有限公司

【案情】王某系青岛市李沧区九水路社区居民，在青李拆许字(2010)第2号房屋拆迁许可证范围内有合法房屋一处。2010年4月30日，王某与李沧现代商贸区建设办公室签订编号为“九308”号中海地块房屋拆迁补偿协议一份，协议约定回迁时间为2013年5月20日前。因一直未被安置，王某于2014年11月25日向青岛市李沧区人民政府(以下简称李沧区政府)提出政府信息公开申请，申请获得李沧区政府与第三人青岛中海华业房地产有限公司(以下简称中海公司)签订的回购或代建协议和改建协议信息。11月27日，李沧区政府向第三人中海公司发出(2014)第1101号《政府信息公开第三方意见征询函》，征求中海公司是否同意公开王某申请的信息。12月1日，中海公司向李沧区政府发出《关于政府信息公开第三方意见征询函的复函》，称王某申请涉及公司商业秘密，不同意公开。12月12日，李沧区政府作出(2014)第1101号《李沧区政府信息公开不予公开告知书》，告知其申请获取的政府信息属于商业秘密或公开可能导致商业秘密被泄露的政府信息，不予公开。王某不服，提起行政诉讼。

【裁判】青岛市中级人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”及第二十二条“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”的规定，本案的审理焦点应为王某申请公开的信息是否涉及第三人的商业秘密，是否应予公开。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，李沧区政府认为王某申请获取的政府信息属于商业秘密或公开可能导致商业秘密被泄露的政府信息，不予公开，但其并未向法院提交《回购协议》或能够证明《回购协议》涉及第三人商业秘密的相关证据材料，亦不能充分说明如《回购协议》涉及第三人商业秘密，是否可以作区分处理。因此，李沧区政府以王某所申请的《回购协议》涉及商业秘密为由作出(2014)第1101号《李沧区政府信息公开不予公开告知书》，主要证据不足，依法应予撤销。因本案现有有效证据不能证明《回购协议》是否涉及第三人商业秘密，尚需被告进一步调查、裁量，因此对王某请求判令李沧区政府直接公开该《回购协议》的诉讼请求不予支持。遂判决撤销李沧区政府作出的涉案《李沧区政府信息公开不予公开告知书》;判令李沧区政府依法重新作出答复。

【评析】本案的典型意义在于，当申请人提出政府信息公开申请后，行政机关负有对拟公开的政府信息进行保密审查的职责。行政机关在初步审查后，如认为申请人申请获取的政府信息涉及第三方的商业秘密，公开后可能损害其权益的，应当书面征求第三方的意见。申请人申请公开的政府信息中如果含有不应当公开的内容，行政机关还应当对申请公开的信息进行进一步判断。对于能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容;对不予公开的部分，则应当说明理由，而不应在未判断相关信息是否可以作出区分处理的情况下，对申请人申请获取的全部信息决定不予公开。

案例6 王某某等109人诉梁山县人民政府政府信息公开案

上诉人(原审原告)：王某某等109人

被上诉人(原审被告)：梁山县人民政府

【案情】王某某等109人于2014年8月1日向梁山县人民政府(以下简称梁山县政府)提出书面申请，要求公开对梁山县拳铺镇徐集片区东至梁嘉路，西至金马路，南至东、西徐连村路范围内房屋进行征收的省级以上部门的批准文件及梁山县政府授权拳铺镇政府对徐集片区房屋进行征收的授权文件等相关政府信息。梁山县政府于2014年8月3日签收了该申请，并于同年9月14日将政府信息公开答复书邮寄至王某某等。该答复书对王某某等申请事项，即是否存在批准文件、授权文件及征收公告备案记录，给予了答复，说明了不存在上述文件的理由;并公开答复了《拳铺镇徐集片区房屋征收补偿安置协议书》的存档地点及取得方式。王某某等以梁山县政府未针对其申请给予明确答复，且答复超过法律规定时限，违反法律规定为由，提起行政诉讼。

【裁判】济宁市中级人民法院经审理认为，关于王某某等要求梁山县政府公开涉案片区省级以上部门的房屋征收批准文件和梁山县政府对拳铺镇人民政府的征收授权文件，梁山县政府作出的答复书中已明确告知王某某等，该机关不存在上述信息，同时进行了说明，告知了存档地点及取得方式，王某某等亦未提供梁山县政府存在上述信息的线索，应当认定梁山县政府已经履行了法定告知义务。梁山县政府于2014年8月3日收到王某某等109人邮寄的政府信息公开申请，但梁山县政府于2014年9月14日才作出被诉政府信息公开答复书，超过了《政府信息公开条例》中关于答复期限的规定。行政程序的设定由许多环节组成，各环节的设定目的也不尽相同，梁山县政府超期答复的行为虽然影响了行政效率，但未对王某某等的合法权益产生重大影响，故该行为应属于轻微程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：…(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的;…”故本案应当确认被诉行政行为违法。遂判决确认梁山县政府于2014年9月5日所作政府信息公开答复书违法，驳回王某某等109人的其他诉讼请求。

【评析】本案是涉及政府信息公开过程中程序轻微违法应如何裁判的典型案例。行政审判在解决行政争议的同时，也注重监督行政机关依法行政。行政行为程序违法一般应当予以撤销，但行政程序轻微违法并不必然导致行政行为无效或被撤销，而应根据行政行为实体结果的正当性、对相对人权益造成的影响、程序目的等因素综合考量。本案中政府超期答复的行为虽然影响了行政效率，但未对相对人的合法权益产生重大影响，属程序轻微违法，法院根据案情综合裁量，作出确认该行政行为程序违法，但不撤销行政行为的判决，既可以督促行政机关依法定程序行使行政权，又兼顾了行政效率。

案例7 舒某诉济南市人民政府政府信息公开案

原告：舒某

被告：济南市人民政府

第三人:济南市公安局

【案情】2011年5月31日，舒某因涉嫌敲诈勒索被济南市公安局立案侦查并采取刑事强制措施，后被取保候审。舒某于2015年4月21日向济南市人民政府提出政府信息公开申请，要求公开“省政府是否制作和保存有‘山东省政府关于刑事案件补充侦查可以超过一个月’的规定”和“省政府工作部门有没有‘刑事案件补充侦查可以超过一个月’的规定在省政府备案”。济南市人民政府于同年5月6日作出(2015)第15号政府信息公开告知书，告知舒某申请公开的信息不属于其公开范围。舒某不服，提起行政诉讼。

【裁判】济南市中级人民法院经审理认为，舒某申请公开的信息是关于刑事案件补充侦查期限的规定，属于刑事程序规定事项，明显不属于《政府信息公开条例》规定的政府应当主动公开的信息和依申请人申请公开的政府信息。况且，舒某申请公开的是省政府的信息，济南市政府是省政府的下一级政府，不是省政府信息的制作单位。遂判决驳回舒某的诉讼请求。

【评析】《政府信息公开条例》的实施，保障了公民依法获取政府信息的权利，提高了政府工作的透明度，但也带来大量滥用获取政府信息权和滥用诉权的行为。行政资源和司法资源的有限性决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的政府信息申请和诉讼需求，对当事人申请公开非政府信息、无正当理由多次重复申请政府信息公开及多次重复诉讼等行为则不应支持。本案中，法院认定有关刑事案件补充侦查期限的规定不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息，并以判决的形式对此类申请公开政府信息和提起诉讼行为予以指引，有利于引导当事人正确行使法律赋予的获取政府信息权和诉讼权利，维护正常的行政管理秩序。

案例8耿某诉山东省人民政府政府信息公开行政复议案

上诉人(原审原告)：耿某

被上诉人(原审被告)：山东省人民政府

【案情】耿某向菏泽市人民政府(以下简称菏泽市政府)邮寄政府信息公开申请，要求公开菏泽市中级人民法院(以下简称菏泽中院)王某、王某某的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况及邮编、联系方式等信息。菏泽市政府受理后，作出非本机关政府信息告知书，认为相关信息不在该机关掌握范围。耿某不服，向省政府提起行政复议，省政府以王某、王某某的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况、邮编、联系方式等信息，不是菏泽市政府所掌握的信息，菏泽市政府的书面答复符合法律法规及相关政策规定为由，决定驳回耿某的行政复议申请。耿某不服该驳回复议申请决定，提起行政诉讼。

【裁判】山东省高级人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，并以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。菏泽中院不是菏泽市政府的工作部门，菏泽中院王某、王某某不是行政机关工作人员，菏泽市政府对其没有任免、培训、考核和奖惩的权力，因此耿某要求公开二人的行政编制、级别、工资收入、职务调动情况、邮编、联系方式等信息，不属于菏泽市政府在履行职责过程中制作或获取的信息。省政府以申请公开的信息不是菏泽市政府所掌握的信息，菏泽市政府作出告知书符合法律法规及相关政策的规定，决定驳回耿某的复议申请并无不当。遂判决驳回耿某的诉讼请求。

【评析】政府信息公开制度旨在提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但当前实践中有些申请人并非以获取政府信息为目的，而是意图利用政府信息公开申请权以获取党委、人大以及司法等机关的相关工作信息或人员信息，并借机提起行政复议或行政诉讼。此类情况实质上是对政府信息公开申请权的滥用，行政复议机关和人民法院均不应予以支持。

案例9 孙某诉乳山市财政局政府信息公开案

上诉人(原审原告)：孙某

被上诉人(原审被告)：乳山市财政局

【案情】2014年6月，孙某通过特快专递形式向乳山市财政局邮寄《征询函》，请求乳山市财政局向社会公布乳山市人民医院房屋租金的收取、分配和使用情况明细，以接受社会监督。乳山市财政局收到该《征询函》后当面告知孙某，其申请公开的政府信息不属于乳山市财政