温州行政诉讼起诉期限的计算

人民法院报》2002年5月16日第3版刊登了刘耀华律师《涉及不动产案件的行政诉讼时效如何计算》一文（以下简称《刘文》，详细内容见附文），对颜达明夫妇诉市规划局、国土局、房产局一案中诉讼时效应如何计算进行了探讨，《刘文》认为该案应适用20年诉讼时效，在此，笔者不敢苟同，谨以拙文求教于刘律师。

　　一、关于案情

　　颜达明夫妇一案中，被诉具体行政行为一共有两次，一是1994年4月1日和1994年5月8日的颁证行为，颜孟秋分别领到了国有土地使用权证、房产证；二是1997年10月1日的过户登记行为，市国土局和市房产局为颜孟秋与港鹏公司办理了土地使用权和房屋所有权过户登记。原告颜达明夫妇的起诉时间《刘文》并无记载，综合全文来看，应该在2000年3月10日之后。也就是说，被诉具体行政行为发生于2000年3月10日前，起诉发生于2000年3月10日之后。

　　二、《刘文》关于起诉期限的表述

　　本案在起诉期限计算上，《刘文》共列举了三种观点：观点一，认为原告起诉已超出“1年加3个月”的期限，应驳回起诉。法律依据是最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》），该司法解释于2000年3月10日废止；观点二，认为原告起诉已超出“2年”的起诉期限，应驳回起诉，法律依据是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），该司法解释自2000年3月10日起正式施行；观点三，认为原告起诉应适用“20年”诉讼时效，故应予受理。法律依据是《解释》。也就是说，前一种观点认为应适用《意见》，后两种观点认为应适用《解释》。

　　《刘文》持第三种观点，并对前两种观点进行了批驳，然而笔者认为其理由不能成立。《刘文》认为应适用20年诉讼诉讼时效的理由有：

　　1、《刘文》认为观点一适用法律错误。原告起诉是在2000年3月10日之后，其时《意见》已废止，故不应适用《意见》，而应适用《解释》。

　　该论据是错误的，任何一位稍具法律常识的人都知道“法不得溯及既往”原则，根据《刘文》的观点，对1994年、1997年的具体行政行为不能适用当时生效的《意见》，而应适用2000年3月10日才生效的《解释》，岂不是《解释》具有了溯及力？！既如此，刑法中的“从旧兼从轻”原则中的“从旧”又何以立足？

　　2、《刘文》认为观点二错误在于认定原告知道具体行政行为内容而不知道诉权和起诉期限，适应2年起诉期限。对此《刘文》用法律要求完整的具体行政行为应包括内容、时间及相对人的诉权和起诉期限四个要件，行政行为如不送达当事人即不具有约束力，本案中具体行政行为因未送达原告故对原告不具约束力等作为立论依据。且不谈《刘文》上述观点理论依据出处不明，就是观点内部逻辑上也无法自圆其说。从行政法学理论角度来分析，一个完整的行政行为只有具有行政主体资格、一定的事实基础和法律依据、程序要件（往往只有相对人参与，如只送达给相对人）即可。而且行政行为一经作出，即具有公定力、拘束力、确定力和执行力，拘束力是一种对世力，作用的对象不仅是行政机关和相对人，还包括其他任何组织和个人。行政行为的效力（包括拘束力）并不因是否送达相对人以外的其他组织、个人而受影响。本案中原告颜达明夫妇属于其他利害关系人，由于行政程序只限于相对人参与，原告不可能知道具体行政行为，但不等于具体行政行为就对原告不发生法律效力。

　　3、《刘文》认同观点三，认为本案原告并不知道具体行政行为内容，故应适用《解释》关于20年的规定，应该讲，这种推论是建立在一个错误的前提上，即认为《意见》在原告起诉时已废止，故应适用《解释》。

　　综上，《刘文》的观点是不能成立的。

　　三、本案起诉期限应如何计算

　　笔者认为，目前行政诉讼起诉期限从保护原告利益出发，采“从旧兼从长”原则：

　　依“从旧”原则，对于2000年3月10日前的具体行政行为，本案起诉期限应适用当时生效的《意见》，该司法解释第三十五条规定了“逾期的期间最长不得超过一年”。目前争议较大的是对此规定如何理解的问题。司法实务界代表性的观点是“1年加3个月”，该起诉期限的起算点是“具体行政行为作出之日”，即《刘文》中的第一种观点。该观点是错误的，因为根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，3个月是从原告“知道作出具体行政行为”之日起算，3个月的基础上再加1年，其起算点也只能是“知道作出具体行政行为”之日；其次该种理解与立法本意不符。由于3个月采主观标准，从当事人知道之日起算，现加1年，只会使起诉期限因原告对具体行政行为毫不知情而无限延长，不利于行政管理秩序的稳定，而且如此理解，实际上意味着行政诉讼法3个月的起诉期限被人为拉长了1年，也与《意见》规定1年以保护公共利益和行政法律关系的稳定的初衷相违背。笔者认为，《意见》第三十五条应理解为行政诉讼最长起诉期限为1年，类似于民法中的20年，采客观标准，从具体行政行为作出之日起算，原告超出此期限起诉的，将丧失起诉权。如此理解可以避免“1年加3个月”观点的诸多不足，并有效地解决目前困挠行政诉讼的起诉期限计算问题。

　　“从长”原则作为例外，仅适用于本案情形，即具体行政行为作出和起诉横跨2000年3月10日前后，根据《最高人民法院对如何理解〈最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释〉第四十一条第一款规定的请示的答复》（法行[2000]7号）的规定，在处理此类问题上首先是从旧，适用《意见》，如果原告的起诉期限在《解释》生效前已届满的，人民法院将不予受理；其次是从长，如果适用《意见》其起诉期限在2000年3月10日之前尚未届满的，则适用《解释》第四十一条2年起诉期限的规定。本案中，由于被诉具体行政行为作出之日是1994和1997年，根据《意见》第三十五条1年最长起诉期限的规定，显然已超出了起诉期限，其起诉应予驳回。

　　另外，《刘文》中在行政诉讼上使用“诉讼时效”概念也是值得商榷的，笔者认为行政诉讼中应为起诉期限。诉讼时效，作为一种权利消灭制度，为民法所特有，建立在区分起诉权与胜诉权的基础上，要求当事人在民事权益受侵害后及时行使诉权，否则其实体上的胜诉权将在一定期间后归于消灭，目的是促使当事人对自己的权益尽最大注意。鉴于此，民法中诉讼时效允许中止、中断、延长，期间上有1年、2年和20年不等；在救济方式允许多种方式并用，允许当事人以主张权利、对方当事人对义务的承诺等事实为由，诉讼时效中断。较为关键的是，民事诉讼时效并不排斥当事人程序上的起诉权。从本质上讲，诉讼时效是平衡民事主体私权与法律关系稳定冲突时不得已作出的一种选择；行政诉讼中则不存在诉讼时效，只有起诉期限，因为行政诉讼并不区分起诉权与胜诉权，当事人如不及时起诉，丧失的是诉权而非胜诉权。另外，行政诉讼不允许其他救济方式的存在（行政复议除外），当事人不得以一直在主张权利为由，要求起诉期限中断。为了保护当事人，行政诉讼起诉期限设计了延长（如不可抗力）、中止（如被限制人身自由）。与诉讼时效不同，起诉期限消灭的是整个诉权，具有客观诉讼价值取向，主要是为了保护具体行政行为体现的公共利益，防止行政法律关系制度的稳定性受到破坏。

　　附文：刘耀华文

　　《行政机关未履行告知义务情形下涉及不动产案件的行政诉讼时效如何计算》

　　案情?

　　湖南省长沙市颜氏节能技术研究所（以下简称“颜氏研究所”），由颜孟秋、颜达明以及其他6位家庭成员通过签订“合伙投资协议”，于1988年在工商部门登记注册为“合伙企业”，其中，颜孟秋是该企业的法定代表人。1994年前后，颜孟秋利用职务和掌握该企业行政公章的便利，伪造颜达明夫妇笔迹写了一份7合伙人的“退伙声明”，然后以该企业的投资人只是颜孟秋个人的独资企业为由，将属于该企业的国有土地使用权和房屋所有权通过市规划局、市国土局、市房产局变更到自己名下，并分别于1994年4月1日和5月8日领到了国有土地使用权证和房产证。之后，又于1995年6月以颜达明夫妇不具有合伙人资格为由向法院提起民事诉讼，要求取消颜达明夫妇的合伙人资格。该案经过湖南省高院二次裁定发回重审，最终于2001年1月22日下达确认颜达明夫妇具备合伙人资格的终审判决。而在这期间，颜孟秋于1997年10月1日根据当时的生效判决（确认颜达明夫妇不具备合伙人资格），将已变更到自己名下的土地使用权和房屋所有权通过市国土局和市房产局，以580万元的价格全部转让给了港鹏公司，于是颜达明夫妇以上述行政机关的两次具体行政行为侵害了其合伙人的合法权益为由，要求上述三个行政机关撤销其变更产权的行为。三被告均以诉讼时效已过为由进行抗辩。

　　争议?

　　因本案行政机关未履行告知义务，对适用何种起诉期限存在以下三种不同的意见：

一、本案起诉期限应适用“1年加3个月”。因期限届满，应驳回原告颜达明夫妇的起诉。

　　1.本案是发生在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）实施前，应当按照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》）第三十五条的规定执行，即“逾期的期间最长不得超过1年”。那么，本案的最长起诉期限为“1年”，加上行政诉讼法第三十九条规定的当事人起诉期限“3个月”，即“1年加3个月”。

　　2.《解释》实施之日是2000年3月10日，依据《解释》精神，如果根据《贯彻意见》第三十五条的规定，在2000年3月10日之前起诉时期限已经届满的，原告在起诉期限届满后起诉的，应驳回起诉。在这之前未届满的，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起没有超过2年的，人民法院应依法受理。而本案如以第一次具体行政行为作出之日（1994年4月1日）起算，期限届满之日是1995年7月1日，或从第二次行政行为作出之日（1997年10月1日）起算，过“1年加3个月”为1999年1月1日。而原告并没有在这些期限内提起诉讼。

　　3.行政诉讼法第四十条虽然规定了因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，原告可以申请延长期限，由人民法院决定。原告虽然因涉及民事诉讼而耽误了法定起诉期限，但是并未依法向法院申请期限延长，所以对本案法院应驳回起诉。

　　二、本案起诉期限适用“2年”。因期限届满，法院应驳回原告的起诉。

　　1.根据《解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起算，最长起诉期限不得超过2年，故本案最长诉讼期限为2年。

　　2.本案原告于1994年4月1日起，就知道颜孟秋从被告处获得了个人名义下的土地使用权证和房产证，即从知道行政行为的内容起（或从1997年10月1日起），期限已经超过了2年。

　　3.即使是减除因民事诉讼而耽误的期间，也超过了“2年”。《解释》第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案自1995年6月至2001年1月，这段时间是因为民事诉讼而耽误了原告的起诉期限，那么，合计算来，也超过了“2年”，即从1994年4月1日到1995年6月有1年零2个月，再加2001年1月到2002年2月有1年零1个月，二者合计为2年零3个月，超过最长诉讼期限2年。

　　三、本案起诉期限应适用“20年”，本案未超过最长诉讼时效。

　　1.原告不知被告具体行政行为的内容。被告在给颜孟秋办理产权变更时，因为原告只是与其具体行政行为有利害关系的人而不是行政相对人，被告在作出行政行为时，既未告知当事人诉权和起诉期限，也未告知当事人具体行政行为内容。

　　2.本案涉及不动产。根据《解释》第四十二条规定，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起最长不得超过20年。

　　3.本案从第一次作出具体行政行为的1994年4月1日起算，未达到20年。所以本案未超过最长起诉期限，法院不应以此驳回起诉。

　　评析?

　　笔者同意第三种意见，其理由如下：

　　一、第一种观点与《解释》第九十八条规定的精神不符。《解释》自发布之日起施行，《贯彻意见》同时废止。自2000年3月10日起，《贯彻意见》不再发生法律效力，法院审理本案不再予以适用。

　　二、第二种观点忽视了法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限的四个要件。没有考虑到行政机关的具体行政行为的“内容”，只有送达当事人后，才能对当事人发生法律效力。如果未送达，应视为行政程序未完成，对当事人不具有约束力。而本案被告在颜孟秋变更产权的过程中，由于颜孟秋是采取欺骗行为进行申报的，原告是无法知晓其所作所为的，被告也不会主动告知原告有关变更产权的情况，所以，被告具体行政行为没有送达给原告，对原告不发生法律效力。因此，不能据此判断原告已于1994年4月1日和1997年10月1日知道了被告所作的具体行为的内容，本案不能适用在“知道具体行政行为的内容而只是不知道诉权和起诉期限”情形下的2年的最长起诉时效期限。

　　三、第三种观点符合立法精神。《解释》中的“20年”起诉期限的规定，从立法精神考虑，也是为了与民法通则相统一。民法通则第一百三十七条的最长诉讼时效期限也是20年，即从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。从行政诉讼的起诉期限来看，不是从具体行政行为作出之日起计算，而是从原告“实际知道或应当知道”行政机关作出具体行政行为之日起计算，原告“知道”的应该是具体行政行为的“内容”，且其“内容”必须清楚、明白。因此，在被告没有按照一定的方式“告知”原告作出了有关的具体行政行为时，就很难确定原告是从何时实际“知道”具体行政行为“内容”的，因此只要被告未履行“告知”义务（不受其是否负有法定的告知义务的影响），对于涉及不动产（土地使用权、房屋所有权）的本案就只能适用“20年”的诉讼时效期限。

　　综上所述，本案无论是从1997年10月1日起算，还是从1994年4月1日起算，都未超过20年的诉讼时效期限，本案不应以时效已过为由驳回原告的起诉。

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